Ne gadsimtu bez reformas – teritoriāli administratīvajām pārmaiņām Latvijā gara vēsture 3
Politiskajās aprindās jau atkal tiek runāts par jaunu administratīvi teritoriālo reformu. Tiek spriests par iespēju samazināt pašvaldību skaitu, izveidojot 49 novadus (pašreizējo 109 novadu vietā) un deviņas republikas pilsētas, vai cits variants – 29 sadarbības teritoriju izveidošana (skat. uzziņu). Vienlaikus no sabiedrības atskan arī aicinājumi atskatīties pagātnē un ņemt vērā kādu no vēsturiskajiem administratīvajiem dalījumiem, piemēram, pirmskara apriņķus.
Latvija gadsimtu gaitā, mainoties varām, piedzīvojusi dažādas administratīvās pārmaiņas, taču parasti iedalījuma pamatā bijuši saimnieciski un politiski apsvērumi, mazāk domājot par iedzīvotāju ērtībām. Kā tad Latvijas teritorija vēstures gaitā tika dalīta?
Lielvaras dala pēc sava prāta
Kamēr zemi vēl nebija pilnībā sagrābuši krustneši, senās Latvijas pirmciltis – lībieši, kurši, zemgaļi latgaļi, sēļi – lielākoties dzīvoja ciemos, kas arī bija sīkākā administratīvā vienība. Ciemi apvienojās pilsnovados ar pilskalnu centrā. Vēsturnieki lēš, ka 12. – 13. gadsimtā Latvijā pastāvēja 250 – 300 pilskalnu ar pilīm. Pie lielākajiem pilskalniem radās senpilsētas. Vairāki pilsnovadi varēja veidot lielākas administratīvas vienības, ko 13. gadsimta dokumentos latīniski sauca par “terra” (“zemes”). Piemēram, Ventava, Bandava kuršu Kurzemē vai Jersika Latgalē.
Kad 13. gadsimta beigās noformējās Livonijas konfederācija, jaunie zemes kungi pielietoja apmēram tādu pašu dalījumu, kāds pastāvēja visā viduslaiku Eiropā. Livonijā varēja sastapt komturijas, fogtejas un muižas, savukārt ar pagastu jeb kunga novadu saprata attiecīgajam kungam padoto latviešu zemnieku saimniecību kopumu. Komtureju vai fogteju parasti veidoja vairāki pilsnovadi. Sākotnēji Livonijā bijis ap 40 komtureju, taču vēlāk to skaits samazinājās.
Sairušo Livonijas ordeņvalsti 16. – 17. gadsimtā ņēmās dalīt tā laika lielvaras Polija – Lietuva un Zviedrija. Protams, katra centās savu daļu administratīvi sakārtot tā, kā bija radusi. Zviedri Vidzemi, sākot ar 1621. gadu un līdz Lielā Ziemeļu kara sākumam 1700. gadā, pārvaldīja no gubernatora rezidences Rīgā. Teritoriju, ieskaitot Igauniju, iedalīja četros, pēc tam trijos un tad atkal četros apriņķos. Apriņķi dalījās pilsnovados un lēņos, faktiski muižās. Rīgas apriņķis aptvēra teju visu Vidzemi, toties Tērbatas apriņķim piederēja Alūksne, Gulbene.
Poļu pārvaldītā Latgale jeb Inflantija Žečpospoļitas sastāvā pastāvēja kā atsevišķa vaivadija, dalīta četros traktos jeb stārastijās – Daugavpils, Rēzeknes, Ludzas, Viļakas. Savukārt stārastijas dalījās voitos jeb voitistēs. Kurzemes un Zemgales hercogiste tikmēr lielā mērā pieturējās pie Livonijas tradīcijām. Hercogisti iedalīja četrās virspilskunga tiesās – Tukuma, Kuldīgas, Jelgavas, Sēlpils. Tālāk nāca pilskungu daļas, miesti un muižas.
Pagasta uzvara
Vidzemei 18. gadsimtā kļūstot par Krievijas īpašumu, cars Pēteris I labprāt pieņēma zviedru administratīvo modeli. Tagad bija guberņas, landrātu vadītie apriņķi un draudzes. Pēc Polijas sadalīšanas 1772. gadā arī Latgale nonāca pie Krievijas kā Pleskavas, tad Polockas guberņas daļa. Krievi stārastijas pārsauca par apriņķiem un samazināja apriņķu skaitu atbilstoši laikmeta standartiem.
Tas, ko mūsdienās saprotam ar pagastu un tā pašpārvaldi, tapa pēc 1866. gada pagastu pašvaldību likumu izdošanas. Pagasts bija atbildīgs par nodokļiem, ceļiem, rekrūšu došanu, nespējnieku, skolas uzturēšanu. Mazie pagasti, ja nespēja tikt galā ar šīm funkcijām, drīkstēja apvienoties. Mazs pagasts skaitījās tāds, kurā nav vairāk par 200 personām. Īpaši rosīgi pagastu apvienošanās notika 19. gadsimta beigās. 1909. gadā Vidzemē bija 216 pagasti, kamēr Kurzemē 223. “Valdīšanu” īstenoja pagasta vecākais un 8 – 24 deputāti – vietnieku pulks, kura lielumu noteica atkarībā no iedzīvotāju skaita. Vietniekos saskaņā ar 1866. gada likumu bija jābūt puse kalpiem, puse saimniekiem, bet pagasta vecākais un viņa palīgi nāca tikai no saimniekiem. Lielākā ķibele šajā sistēmā bija muižas pastāvēšana ārpus pagasta ietekmes. Pagasta pakļautībā atradās tikai zemnieki, kas tur dzīvoja uz savas zemes.
Latvijas valsts pēc nodibināšanas palika pie apriņķu sistēmas, bet agrārā reforma mainīja pagasta būtību. Tagad pagasts bija viss, kas atradās tā robežās, un pagasta locekļi bija visi, kas tajā dzīvoja. Pilsētas un miesti palika ārpus pagasta, bet ciemi – tajā. Veidojot teritoriālo iedalījumu, daudz vairāk vērā ņēma vēsturiskos, ekonomiskos, satiksmes motīvus un iedzīvotāju intereses. Piemēram, jo karsti 1924. gadā Saeimā debatēja par to, ko izvēlēties kā centru bijušajam Viļakas apriņķim Latgalē. Izvēlējās Jaunlatgali (Abreni, vēlāko Pitalovu). Lai arī tā atradās pašā Krievijas pierobežā un tajā nebija apriņķa iestādēm piemērotu ēku, tomēr visu izšķīra Jaunlatgales kā dzelzceļa mezgla ekonomiskā loma. Apriņķu un pagastu robežas pirmskara Latvijā grozīja vairākkārt, un parasti to prasīja paši pagastu ļaudis, ja uzskatīja, ka ceļš līdz apriņķa vai pagasta centram un skolai pārāk tāls. Teiksim, Daugavpils apriņķa Vārkavas pagasta Rožanovas (Rožupes) iemītnieki panāca pievienošanu Rēzeknes apriņķa Rudzātu pagastam, jo no Rožanovas līdz Rudzātiem bija 5 – 8 verstis, kamēr līdz Vārkavai 25 – 30 verstis.
Pagastu skaits apriņķos izveidojās ļoti dažāds – no 52 Valmieras apriņķī līdz 12 Ludzas apriņķī. Kamēr lielie Latgales pagasti dalījās, mazie Vidzemē apvienojās. Tā 1935. gadā Cēsu apriņķī likvidēja Līvu pagastu, kura 25 km² bija tikai 393 iedzīvotāji. Tajā pašā laikā priekšlikumi par Aizputes, Bauskas, Talsu apriņķu sadalīšanu spēcīgāku kaimiņu starpā neguva atsaucību.
Padomju pieeja
Nemaz nerunājot par Abrenes apriņķa sašķelšanu 1944. gada augustā, padomju okupācijas gados administratīvi teritoriālās izmaiņas Latvija piedzīvoja krietni biežāk nekā iepriekš. Turklāt tagad spēkā bija citi principi. Vajadzēja mainīt sociālās attiecības, vidi, dzīvesveidu, graut iepriekšējo. Darīja visu, lai cilvēkus koncentrētu pilsētās, lielajos lauku ciematos. Tā varai bija ērtāk kontrolēt sabiedrību un īstenot savas saimnieciskās idejas. Izmaiņas administratīvi teritoriālajā ainā varēja sagaidīt ikreiz, ja mainījās brīža politiskie un saimnieciskie uzdevumi. Protams, pirmais uzdevums bija ieviest to modeli, kāds jau pastāvēja citās padomju republikās. 1941. gadā līdz tam vēl netika, toties 1945. gadā karš vēl nebija beidzies, kad padomju kontrolētajā daļā par Latvijas administratīvo pamatvienību noteica ciemu. Dažus mēnešus vēlāk sāka darboties ciemu padomes – “padomju varas pirmorgāni”. Latvijā 1946. gadā bija 1362 ciemi, bet ciema padomes galvenā misija bija nevis teritorijas pārvaldīšana, bet kolektīvo saimniecību jeb kolhozu dibināšana. Savdabīgi, ka ciema padomes līdz 1949. gadam pastāvēja paralēli pagastu padomēm. Tāda pārvaldes struktūra radīja jucekli, bet faktiski lomas jau bija sadalītas, jo pagastam klājās rūpēties par saimnieciskām problēmām, kamēr ciema padomēs veidoja kompartijas pirmorganizācijas ar politisko funkciju. Kas attiecās uz apriņķiem, tad tie līdz 1949. gada beigām lielos vilcienos palika tādi paši kā pirms kara. Lūzums kārtībā notika 1949. gada 31. decembrī, kad Latvijas PSR Augstākās padomes prezidijs pasludināja, ka apriņķi sadalāmi sīkāk, pārdēvējami par rajoniem, bet pagasti likvidējami vispār. Parādījās vēl kas pilnīgi jauns – strādnieku ciemati. Tādu statusu ieguva, piemēram, Ķegums, Kalnciems, Līgatne.
Latvijas kompartijas centrālkomiteja jau 1948. gadā bija skaidri norādījusi, ka rajonēšana nepieciešama “lauksaimniecības kolektivizācijas realizēšanai”. Pagasti kā “nevajadzīgs starpposms” starp rajonu un ciema padomi bija likvidējami. “Pārkārtojumu tiešs mērķis bija partijas un padomju varas saplūdināšana un ietekmes pastiprināšana Latvijas laukos,” krājumā “Latvijas zemju robežas 1000 gados” skaidro vēsturniece Dzintra Vīksna. Vienīgais pozitīvais bija tas, ka rajona centri no nomalēm vairs neatradās tālāk par 30 – 45 km, un rajonu centru pilsētām radās attīstības iespējas. Kad uzdevumu radīt daudz sīku kolhozu paveica, 50. gados atkal sākās kas jauns – mazo administratīvo vienību apvienošana. 1954. gadā Latvijā bija atlikuši tikai 708 ciemi. Mazos kolhozus piespiedu kārtā apvienoja, liekās ciemu padomes likvidēja, jo tendence bija – viens kolhozs uz vienu ciema padomi.
Pavisam īsu brīdi, apmēram gadu, eksistēja Latvijas un Lietuvas iedalījums apgabalos. Latviju 1952. gada aprīlī ar PSRS AP prezidija dekrētu sadalīja Rīgas, Liepājas un Daugavpils apgabalos, taču jau pēc gada šo dalījumu atcēla, jo tas izrādījās pārāk birokrātisks pat PSRS. Tomēr kurss uz vispārējo unifikāciju PSRS apgabalu stilā un Latvijai ierastā lauku apvidu dalījuma graušanu turpinājās. 1982. gadā parādās jēdziens “lauku ciemati”, kas bija solis vēl lielākas kolektivizācijas un viensētu iznīcināšanas virzienā. Minētajā gadā bija reģistrēti 669 lauku ciemati. Ciemus apvienoja, padarīja par kolhozu centriem. Viss bija pilnībā pakārtots saimnieciskām interesēm, un par cilvēku vairs nedomāja. Arī rajonu skaitam bija tendence samazināties. Šis process gan izrādījās pulsējošs. 1967. gadā pēkšņi izveidoja piecus jaunus rajonus, un tādējādi rajonu skaits stabilizējās uz 26. Taču tie vairs neatbilda agrākajam Latvijas kultūrvēsturiskajam dalījumam. Nevienu neinteresēja, ja viena rajona daļa Vidzemē, bet otra Zemgalē. Turklāt daži rajoni bija mazi, citi nesamērīgi uzblīduši kā Rīga ar vairāk nekā 3000 km² vai Liepāja ar 3606 km². Līdzās esošās pilsētas saplūdināja – Grīvu ar Daugavpili (1954. g.), Gostiņus ar Pļaviņām (1957. g.), Krustpili ar Jēkabpili (1962. g.), bet vienlaikus veidoja jaunas – Olaini un Stučku (1967. g.).
Jaunie laiki
Citējot vēsturnieces Ivetas Šķiņķes un ģeogrāfa Pētera Šķiņķa 1997. gada pētījumu par administratīvi teritoriālajām pārmaiņām padomju laikā, būtiskās pārmaiņas teritorijas struktūrā izjauca Latvijai tradicionālo sabiedriskās dzīves telpu: “Kultūrā sakņotā tradīcija – cilvēka piederība noteiktai vietai vairākās paaudzēs – tika būtiski deformēta.” Tāds bija mantojums, ko 1991. gadā saņēma atjaunotā Latvija. Padomju laika centralizētā pārvaldes sistēma, protams, vairs nederēja. Tagad vajadzēja tādu, kas ne tikai atbilstu demokrātiskai valsts iekārtai, tas ir, ar nodalītām pašvaldību un valsts funkcijām, bet arī lai šīs pašvaldības spētu pašas ekonomiski pastāvēt un attīstīties, un sniegt iedzīvotājiem nepieciešamos pakalpojumus. Nevarēja ignorēt arī faktu, ka iedzīvotāju skaits laukos pastāvīgi samazinājās. Ideālajā variantā ekonomiskajām un sociālajām atšķirībām starp pašvaldībām vajadzēja būt pēc iespējas izlīdzinātākām.
90. gadu sākumā politiķi un ekonomisti cilāja divus administratīvi teritoriālās reformas scenārijus. Pirmais paredzēja saglabāt divu līmeņu pašvaldības – pagastu un rajonu, perspektīvā – novadu un pagastu. Otrais – atstāt tikai viena līmeņa – pagastu vai novadu. Galu galā valdība izšķīrās par otro kā ekonomiski izdevīgāko un racionālāko. Vispirms 1991. gadā likvidēja ciemu padomes, pārsaucot tās par pagastiem. Rajonus vēl atstāja kā pārejas variantu, un tie savu pastāvēšanu beidza tikai 2009. gada reformas laikā. Pirmais novads Latvijā noformējās 1999. gadā, Kandavas pilsētai ar lauku teritoriju apvienojot vairākus apkaimes pagastus. Turpmākajos desmit gados novadu veidošanās process turpinājās ar mainīgu intensitāti, jo visas pašvaldības uz apvienošanos nemaz tik naskas nebija. Par reformas noslēgumu oficiāli uzskata 2009. gada 1. jūliju, kad darbu sāka 109 novadu un deviņas republikas pilsētu domes. Atlaisto rajonu pašvaldību funkcijas pārgāja pie novadiem un plānošanas reģioniem.
FAKTI
Latvijas Republikā pēc 1918. gada administratīvais dalījums bija apgabali, apriņķi, pagasti, pilsētas. 1924. gadā Latvija bija sadalīta 19 apriņķos.
Pagasts ir Latvijas administratīvi teritoriālā pamatvienība kopš 1918. gada decembra. 1937. gadā Latvijā bija 519, 1996. gadā – 492, 2010. gadā – 494 pagasti.
1949. gadā apriņķu un pagastu sistēmu likvidē.
1950. gadā Latvijā bija 58 rajoni (sākumā iecerēja 62), 1358 ciemi un 20 strādnieku ciemati.
Koalīcija – par brīvprātīgām 29 sadarbības teritorijām
Koalīcijas partijas ir paudušas atbalstu Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas (VARAM) priekšlikumam par tālāku administratīvi teritoriālās reformas īstenošanu, 1. decembrī informēja VARAM.
Koalīcija atbalsta otro koncepcijā piedāvāto variantu, kas paredz sadarbības teritoriju noteikšanu, paredzot pašvaldībām pašām iespēju brīvprātīgi apvienoties.
Pēc konsultācijām ar pašvaldībām un iesaistītajām institūcijām VARAM līdz nākamā gada 1. oktobrim iesniegs priekšlikumus Ministru kabinetā, bet Saeimā – likumprojektus par pašvaldību sadarbības teritoriju noteikšanu, vienlaikus nosakot administratīvos centrus.
Savukārt sadarbības teritoriju izvērtēšana un lemšana par nepieciešamajām darbībām administratīvi teritoriālā iedalījuma pilnveidošanai jāveic līdz 2019. gadam.
VARAM sākotnēji piedāvāja divus iespējamos reformu variantus. Viens no ministrijas piedāvātajiem variantiem paredz, ka tiks izveidots 49 novadu un deviņu republikas pilsētu administratīvā iedalījuma modelis. Izstrādājot šo modeli, ņemti vērā vairāki kritēriji – attīstības centrs ar vismaz 1000 iedzīvotājiem, izveidots ceļu tīkls un atbilstoša infrastruktūra. Kā kritēriji ir arī vismaz viena perspektīva vidusskola novadā un tas, ka vidējais attālums no apdzīvotām vietām līdz novada administratīvajam centram ir ap 30 kilometriem.
Kā otru variantu VARAM piedāvā sākotnēji 29 sadarbības teritoriju izveidošanu ap nacionālās un reģionālās nozīmes attīstības centriem, kur pašvaldībām būs iespēja brīvprātīgi pievienoties. Variantā ar 29 sadarbības teritorijām ministrija ir paredzējusi, ka vienots administratīvais iedalījums jeb viena sadarbības teritorija varētu būt Jūrmalai, Rīgai un pašreizējiem novadiem – Babītes, Mārupes, Olaines, Stopiņu, Salaspils, Garkalnes, Ādažu, Carnikavas, Ķekavas un Baldones. Liela sadarbības teritorija veidotos arī Kurzemē ap Liepāju, kur apvienotu Pāvilostas, Aizputes, Durbes, Vaiņodes, Grobiņas, Priekules, Nīcas un Rucavas novadu. Savukārt Vidzemē salīdzinoši liels administratīvais iedalījums izveidotos, apvienojot Cēsis ar tām apkārt esošajiem novadiem – Līgatnes, Amatas, Pārgaujas, Priekuļu, Raunas, Jaunpiebalgas, Vecpiebalgas novadu. (LETA)
